Antecedentes
Al inicio del gobierno Uribe, Colombia tomó la decisión política de adelantar un proceso de negociación para establecer un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos de América, país que está empeñado en una agresiva campaña comercial, a tal punto que a la fecha cuenta con más de 30 tratados bilaterales con países de América Latina, Asia, Medio Oriente y África.
Colombia por su parte, ya hace parte de la OMC, del Grupo Cairns (coalición de 17 países exportadores agrícolas que suman el 23% del comercio mundial del sector: Argentina, Australia, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malasia, Nueva Zelandia, Paraguay, Filipinas, Sur África, Tailandia y Uruguay) y participó activamente en la Ronda Uruguay, en Doha y en Cancún. Mantiene vigentes tratados en el ámbito de ALADI, G3, CAN y MERCOSUR, y se está preparando para las negociaciones en ALCA, y en un TLC CAN-Unión Europea
El trabajo de preparación exigió estudios técnicos y jurídicos, de los cuales resultaron las directrices que se produjeron, las cuales se pueden resumir así
Principios Guía de la negociación
1. Equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
2. Respeto a los acuerdos multilaterales suscritos por Colombia
3. Equidad en las condiciones de competencia
4. Asimetría
5. Balance entre los intereses de Colombia y los de Estados Unidos en las áreas de negociación distintas de las de acceso
6. Debe diferenciarse a favor de Colombia frente a los demás acuerdos de libre comercio suscritos por los Estados Unidos
7. El sector agropecuario debe ser una ganador neto de la negociación
Impactos esperados
1. Beneficios y costos sociales de largo plazo
2. Impactos distributivos entre grupos de la sociedad
Mecanismo de negociación
1. Equipos negociadores de parte de cada país
2. Rondas con sesiones bilaterales y primarias
3. Acuerdos en textos
4. Single Undertaking (“nada está negociado hasta que todo esté negociado”)
5. funcionamiento de un “Cuarto de al Lado” con representación gremial y regional
6. Aprobación por parte de los congresos
Metas
Aunque no se mencionan taxativamente en la literatura, es de suponer que el gobierno tenga algunas metas medibles que deberían ser el crecimiento del PIB per-cápita, el aumento de las exportaciones, el Índice GINI de distribución de la riqueza, la tasa de desempleo, y el Índice de equilibrio entre las regiones y sus diversas provincias rurales.
Base ideológica
Detrás de los tratados de libre comercio hay consideraciones ideológicas de bulto. Se trata de imponer la economía de mercado, planteado todo en función de las necesidades del consumidor que es la mayoría de la población, para asignar eficientemente los recursos, permitiendo el desarrollo de los sectores con mejores ventajas comparativas y competitivas y aceptando el languidecimiento de los que no las tienen.
En teoría, las negociaciones deben hacerse en función de los consumidores y no de los productores. Se supone que los consumidores capacitados escogen con racionalidad, compran al más eficiente y logran en el largo plazo el bienestar de la sociedad.
Hasta ahí todo bien, si el mercado no tiene imperfecciones y si toda la población es consumidora. En los países pobres podemos adoptar esta ideología con las correcciones pertinentes en un ambiente donde el mercado tiene imperfecciones y donde la población que vive en condiciones de pobreza extrema no es consumidora. Si la firma del tratado es irreversible, nuestra tarea es lograr conformar una negociación que abarque la población más amplia posible, tenga mecanismos de corrección de imperfecciones y ponga al país en un sendero de verdadero crecimiento equitativo.
Los Objetivos y Motivaciones
Colombia
En primer lugar, es importante tratar de identificar las motivaciones y objetivos que están detrás de un compromiso de la magnitud del que nos ocupa. El gobierno colombiano ha evadido la discusión ideológica y se ha embarcado por puro pragmatismo en la hipótesis de que los países en desarrollo que se han sometido al libre comercio han podido crecer, mientras aquellos que han permanecido cerrados, logran crecimientos bastante menores. Las tasas de crecimiento son en términos macro la forma de medir que se den mejores oportunidades a la población y se aumente la actividad económica para que se incremente el bienestar de la gente. Es necesario decir que el crecimiento es la única salida factible que tiene un país que maneja hoy una deuda prácticamente impagable, un déficit fiscal que ya casi llega a los 5 puntos del PIB y una serie de megaproblemas por resolver tales como el agotamiento de las reservas pensionales del ISS, una crisis energética en ciernes, la quiebra de muchas entidades territoriales, así como una rigidez en las transferencias a los municipios que fueron prescritas por la constitución del 91 sin tener en cuenta las fuentes de los recursos. Si a esto se une un gasto militar en franco crecimiento debido a la lucha contra los grupos armados que ha sido eficazmente apoyada por el gobierno de los Estados Unidos con pertrechos y con dinero, el gobierno no tiene otra salida que firmar el tratado para intentar crecer y para mantener en firme ese socio estratégico que fue el puntal generoso que contribuyó a la solución de la crisis mexicana cuando se presentó a finales de 1994 y principios de 1995.
Los colombianos deberíamos exigir una plantilla de metas para confrontar al gobierno como a cualquier gerencia. El Presidente debe dar una línea política de objetivos ofensivos y defensivos del tratado mediante una lista corta que, siendo pública se convierta en un propósito taxativo de sus funcionarios. En este orden de ideas la posible reelección del presidente tiene como factor positivo que él tendría que administrar las consecuencias inmediatas del tratado y responder por ello.
México que constituye la experiencia más aproximada, no cumple al cabo de los 10 años el objetivo del crecimiento, aunque si muestra una serie de variables macroeconómicas con signos positivos. La deuda ha bajado, los recaudos se han incrementado, las exportaciones han subido y las importaciones también han registrado aumentos. Con este panorama vale preguntarse. Si no se ha cumplido el objetivo básico, ¿Para qué el tratado? La respuesta parece ser que hay elementos colaterales, atribuibles al tratado que es posible que se valoren mucho por parte de los gobiernos. Se le pueden pasar las facturas de las reformas que la coyuntura política no ha dejado hacer y que se consideran necesarias (léanse entre otras la del régimen de pensiones y la del sistema de transferencias) y también se puede estar pensando en que la presencia del “gran policía” puede lograr que nos pongamos serios en el cumplimiento de leyes, normas y convenios internacionales, de manera muy diferente a como ha sido la experiencia con la Comunidad Andina de Naciones.
En cuanto a la responsabilidad, es muy importante advertir que la intervención del sector privado no obliga a los negociadores y que los concurrentes al “cuarto de al lado” hemos tenido toda clase de oportunidades para hablar con el Gobierno pero no hemos participado en las negociaciones. Por ello, la responsabilidad de las decisiones recae en un 100% sobre los hombros del gobierno nacional.
Estados Unidos
El gobierno norteamericano debe estar buscando también el incremento de su comercio, comoquiera que la participación colombiana en el déficit de la balanza comercial agropecuaria estadounidense alcanza el 7.4%, pero mucho más importante, en un marco geoestratégico estará pensando en lograr alineaciones hacia su política exterior, al tiempo que requiere consolidar la estabilidad en su zona de influencia cercana, hoy muy amenazada por tendencias izquierdizantes y antiyankis. El desorden en estos países incrementa la amenaza del narcotráfico y aumenta la presión migratoria que tanto preocupa a los estadounidenses
Margen de maniobra
Cada país tiene sus propias opciones. Estados Unidos puede en cualquier momento tomar la decisión de no firmar el tratado por sus circunstancias políticas internas. Este hecho situaría a Colombia en una buena posición porque además de frenarse la firma de otros tratados que están pendientes de ser reconfirmados, le daría un tiempo para seguir haciendo su esfuerzo propio sin tener que pelearse con su socio estratégico. Colombia también tiene la opción de conformar un bloque latinoamericano apoyándose en Venezuela, Brasil, Uruguay y Argentina, pero parece claro que este no es el camino que va a tomar este gobierno.
Acción negociadora
Si se firma el tratado, es imperativo no excluir sectores por poderosos que ellos sean porque la coexistencia de niveles de protección diferentes es tremendamente perjudicial para la economía como un todo y todo ello va en contravía de la competitividad. Paralelamente, la negociación debe tener enfoque de cadena para que no haya desequilibrios intrasectoriales. Todos los eslabones deben someterse a la misma desprotección.
Colombia debe intentar que el tratado comprometa el comercio de servicios al igual que el de productos, pues un país como el nuestro no se puede dar el lujo de cerrar puertas a su inteligencia y capacidad creativa.
En México han sido muy perjudiciales ciertas cartas aclaratorias (side letters en el lenguaje de los acuerdos) que se han interpretado favorablemente para los Estados Unidos sin otra personería que la de haber sido escritas por funcionarios de turno en el gobierno. Colombia tiene una muy amarga y aleccionadora experiencia en este tipo de cartas si recuerda la entrega de los islotes de los Monjes a Venezuela a través de una simple carta oficial que a la hora de nona se esgrimió como prueba por parte de nuestro país vecino. Los negociadores deben excluir taxativamente este tipo de comunicaciones o de interpretaciones del tratado. Por ello el mecanismo más importante y expedito del tratado debe ser el de solución de controversias. De él depende el éxito.
Del trato con nuestros negociadores surge la impresión de que son bien intencionados pero muy respetuosos con el rival. Es frecuente oír expresiones como “eso no lo aceptan los gringos”, “si les proponemos eso se paran de la mesa” o “eso nunca se ha logrado en un tratado”. Colombia tiene que aprovechar su situación política y su importancia geoestratégica que son cartas fuertes de negociación, para lograr acuerdos favorables, especialmente en temas de fondo que produzcan consecuencias mediante reglas permanentes y no necesariamente hacer tanto énfasis en los mecanismos de transición que, sin restarles la importancia que tienen, luego se convierten en aspectos numéricos que hacen mucho más ruido pero que son transitorios por definición.
Por otra parte, en la OMC, el GATT y en los tratados multilaterales de comercio en general se aceptan tratamientos especiales para países de menor desarrollo relativo, acudiendo a los cuales podríamos mantener una posición negociadora más audaz. El cartucho de la acción multilateral no se puede quemar en un tratado bilateral como el TLC. No podemos pensar en que los mecanismos de salvaguardia sean solamente para la transición, ni que las asimetrías se dejen para medir después sin tener un mecanismo previo suficientemente objetivo y aceptado por las partes.
Las desgravaciones deben iniciarse desde el principio, porque se cae en el peligro de presentar una negociación “muy favorable”, y entusiasmar un sector que no entiende la minucia, lo cual fomentaría artificialmente una actividad que de un momento a otro se vería sometida a una reducción drástica de aranceles. Son mejores los desmontes graduales pero ciertos desde el inicio.
La gran conclusión debe ser un tratado con reglas claras, que no deje discrecionalidades que pueda aprovechar el más poderoso, con visión de equidad, que deje abiertas las puertas para obtener rentabilidad y con un sistema ágil y eficaz de solución de controversias donde las partes involucradas tengan posibilidades equilibradas de actuación.
Lo que viene
Todos los sectores tienen que prepararse para recibir las consecuencias del tratado. Aquellos que tienen ventajas comparativas o capacidades singulares identificadas, para aprovecharlas; los que crean que no pueden resistir la avalancha, para reconvertirse y los que piensen que pueden mantenerse con mejoras en su competitividad, para realizar las reconversiones del caso. En este sentido es necesario tener presente que la comparación de ventajas no solo debe hacerse con los Estados Unidos porque como todos los países están en la onda de la globalización son de especial cuidado los que tienen convenios comerciales con el país del norte y que tienen una canasta de producción similar a la nuestra.
Lo que también debe tenerse en cuenta es no intentar desarrollar sectores que creen prosperidad artificial. En México ha producido mucho ruido la maquila, pero al hacer cuentas el valor agregado que ella produce es muy bajo. Sus insumos son importados, su dirección es importada, la gestión es importada y los empresarios son extranjeros. En el neto queda muy poco y su comportamiento es el de un “recurso golondrina”.
Habrá que tomar conciencia de que un TLC con Estados Unidos nos cambiará la vida. Para bien a algunos, para mal a otros. Habrá ganadores y perdedores, pero precisamos que el gobierno haga una negociación que beneficie la sociedad como un todo. Cambian los patrones de consumo, cambian las circunstancias de negocio, cambia el número de oportunidades, cambian los interlocutores.
En la práctica es necesario fomentar el estudio del idioma Inglés y esperar que se tengan que producir contrataciones de asesores y bufetes norteamericanos a costos que nos van a parecer altísimos. Para esto hay que iniciar actividades que permitan el acceso a reservas institucionalizadas y constituir seguros nacionales para la atención de casos legales en las cortes de los Estados Unidos. Tampoco va a ser extraño que aparezcan incongruencias entre normas estatales y normas federales que podrían constituirse en otra barrera no contemplada hasta hoy.
Post-tratado
El trabajo comenzará después de la firma del tratado. La labor didáctica para aprovechar las oportunidades no se debe dejar esperar y los puntos que vayan surgiendo se deben resolver a la mayor brevedad. Por eso deben quedar en todo sentido reglas claras, construidas sobre principios de equidad (no de igualdad entre desiguales) y con la verdad como valor supremo.
La globalización no debe ser una situación solamente favorable a los más fuertes o a los países ricos. Por eso, deben dejarse algunas tareas para emprender en forma inmediata y al otro día de firmar el tratado iniciar los esfuerzos para lograr la verdadera globalización entendida como la libre movilidad de los recursos móviles, incluida la mano de obra. No cabe aceptar que los capitales se puedan mover de un lado a otro ante una simple expectativa, mientras masas de trabajadores luchan por salarios de hambre en economías pobres cuando pueden ofrecer sus servicios eficiente y cumplidamente en países más desarrollados.
En la arena política local, será imperativo hacer adaptaciones legislativas y reformas que conduzcan a mejorar la competitividad como por ejemplo en flexibilización laboral.
Algo que también se requerirá, es enfatizar en el mantenimiento de información fidedigna para que produzca confianza. Los sesgos creados por información deficiente, extemporánea o no existente son altísimos y se van a requerir controles para que los productores sometidos a programas de reconversión con ayudas gubernamentales sean los que son con el fin de lograr una adecuada asignación de los recursos. En este tema Colombia ha emprendido acciones y debe continuar haciéndolo a través del recurso de la información fiscal la cual debe empalmar con las estadísticas nacionales centralizadas en un DANE independiente, confiable y oportuno.
El sector agropecuario
En el análisis de nuestra agricultura, los partidarios a ultranza del libre comercio dicen que se debe dejar que el mercado asigne eficientemente los recursos, permita el desarrollo de sectores con ventajas comparativas y competitivas y que los subsidios de los países ricos se deben aprovechar en beneficio de los consumidores de los países pobres. Pero, ¿en qué van a quedar nuestros pequeños agricultores? ¿Con quién vamos a ocupar el territorio? ¿Cuál va a ser nuestro nivel de seguridad alimentaria? ¿Quién va a defender nuestra biodiversidad? ¿Cómo vamos a sostener nuestras raíces culturales? Estos puntos vale la pena tenerlos claros para que él país sepa cuánto le van a costar. Una parte muy importante del sector agropecuario colombiano no puede resistir el embate del tratado y si se encuentran razones para sostener sin consideraciones de mercado cualquier fracción de ese sector, hay que pagar por ello porque el problema rural-agropecuario no es del sector; es del País, que tiene que definir para qué le sirve lo rural y cuál va a ser su sendero en estos temas de seguridad, culturales, ecológicos, de sostenibilidad y de desarrollo territorial.
Otro de los elementos clave para que el sector consiga su desarrollo y mejore su competitividad es el crédito rural institucional que no se puede dejar desaparecer. No en vano los países desarrollados mantienen mecanismos de altísima protección que (¡otra vez las asimetrías!), están reglados por normas en las que las dificultades propias de los países pobres no les permiten actuar de la misma forma. El reto más importante en términos de financiamiento es el del acceso, pues nuestros campesinos han tenido que acudir a fuentes no tradicionales (como la financiación de insumos por parte de proveedores) debido a que no son sujetos de crédito para la banca. La politización fue el enemigo más importante que tuvo la fracasada Caja Agraria.
Ya hemos dicho que un principio rector del tratado debe ser el equilibrio. Los Estados Unidos es un país paciente que sabe que no hay plazo que no se cumpla. Por eso, las salvaguardias que se negocien tienen que ser permanentes y subsistir mientras los subsidios de los países desarrollados persistan. ¿En qué condiciones de equilibrio quedaremos si dentro de 12 o 15 años nuestros productos se ven sometidos a la competencia abierta y los de ellos cuentan con las ayudas? Este país no puede correr ese riesgo.
Otro componente es el denominado Agenda Interna para que el desarrollo de las obras de infraestructura y las adaptaciones legales permita la competencia en condiciones adecuadas. Esta Agenda Interna y los recursos que se obtengan para reconversiones como resultado de un programa de competitividad que debe acompañar cualquier negociación, deben quedar garantizados en documentos que obliguen a este y a los gobiernos por venir. Nada nos ganaremos con unos extraordinarios planes que con el transcurso de los años no se cumplan, entre otras cosas porque si el costo país es muy alto (infraestructura, regulación, seguridad, entorno), no hay posibilidad de competir y si no hay posibilidad de competir es mejor no firmar tratado alguno. También deberían programarse agendas internas locales pues pequeñas mejoras a este nivel pueden ofrecer la diferencia para un sector de campesinos.
La defensa de la Agricultura no es la protección. Es la garantía de absorción de cosechas a precios competitivos, recibo a tiempo y pago oportuno. No se trata de fomentar sectores ineficientes. El mercado permitirá identificar si los problemas de costo son remediables y los agricultores colombianos haremos la tarea, siempre y cuando no tengan que quedar en manos de un intermediario que en un minuto y aprovechándose de las denominadas imperfecciones del mercado, acaba con el esfuerzo de un largo período de cultivo y cosecha. Los agricultores estamos dispuestos a recibir las señales del mercado y a participar en la política de administración de riesgos, siempre y cuando nos den acceso democrático a todos los instrumentos que se requieren. Colombia ha hecho un esfuerzo muy publicitado en estos puntos pero no ha logrado llegar a los productores rasos.
Tampoco radica la defensa en la creación de subsidios que mantengan el Status Quo porque estos siempre tienen asignación sujeta a los vaivenes políticos. Es mucho más efectiva la reglamentación de fomento, así como el establecimiento de subsidios diseñados para que las cosas cambien porque los agentes actúan sin la intervención discrecional de funcionarios. El hombre económico siempre actúa motivado hacia la utilidad.
La tarea de elevar la productividad es impostergable con tratado o sin él. Para ello hay que saber que la estructura de la propiedad incide en que el sector agropecuario pueda ejercer el papel que se le asigne, y la parte que se decida exponer al mercado se tiene que aglomerar y constituirse en gigantes administrativos o en potencias tecnológicas. Un elemento fundamental para la agricultura es la constitución de escalas. Otro reto importante es lograr la consolidación administrativa sin fomentar excesivos desequilibrios en la estructura de propiedad, porque una parte muy importante de nuestros campesinos es pobre. Esta es la oportunidad para la asociación, para los gremios, para los programas cooperativos con criterio competitivo. Tales cosas no excluyen la posibilidad de fomentar la presencia de nuevos actores que vengan de sectores diferentes pero con una carga de conocimiento, sentido empresarial y capital suficientes para encontrar buenos negocios en el campo
También debe buscarse que la presión de cultivo no se sitúe en lugares donde el proceso ecológico se haga insostenible. Colombia tiene mucho que hacer en el manejo de la estructura de propiedad de sus tierras de ladera.
Los países andinos tienen un interesante mercado para calidades diferentes a las que consumen los estadounidenses. Este es un filón a explotar, sin que se convierta en una espada de Damocles para los agricultores y ganaderos. El problema de los trozos de pollo, que se venden en Estados Unidos a precio de desecho pero que en Colombia son altamente apetecidos, se replica en los bovinos y porcinos con las vísceras y las calidades inferiores que quedan de los cortes. De igual manera las regulaciones sanitarias pueden pauperizar un mercado como el de los ganados que en Colombia se sacrifican en su mayoría de más de 36 meses, mientras que Estados Unidos solo permite que los animales que van al mercado de esa edad sean utilizados para la industria. ¿A qué precio se van a cotizar nuestros animales? La gran conclusión es que las medidas sanitarias y fitosanitarias también deben tener un esquema de equilibrio en doble vía porque muchas asimetrías son provocadas por normas que producen lo que se puede denominar “dumping de calidad”
El cumplimiento de normas, de otro lado, puede tomarse como un instrumento de competitividad. Su observancia y la demostración de cumplimiento han servido como referencia para casos exitosos de incursión en el mercado americano.
Para Concluir
Desde el punto de vista de los agricultores, hay una conciencia tomada. Somos capaces de enfrentar el reto y estamos dispuestos a dar el debate político para que logren pasar las reformas que garanticen tanto las condiciones legales como los recursos con los que vamos a reconvertirnos con el fin de competir sin desequilibrios en beneficio del consumidor. Nuestra única condición es que el país como un todo salga beneficiado y que el gobierno que negocia se arrogue el papel de avalista de los resultados.
Las grandes dificultades de la agricultura se refieren a su falta de competitividad, desglosada según los estudios del gobierno en problemas de comercialización, costos de transacción e imperfecciones del mercado. Las distorsiones estructurales que los originan no han sido atacadas a tiempo ni han recibido soluciones efectivas y de esfuerzo continuo. Podemos aprender de los problemas que se les han presentado a nuestros antecesores en estos tratados, para lograr una negociación donde una de las alternativas sea la de no firmar; negociación altiva sin sometimientos innecesarios que nos permita la confrontación de objetivos concretos, reglas claras, instancias decisorias de composición equilibrada, referencia a instancias superiores multilaterales y que asegure el futuro que nos tracemos para nuestro territorio. Todo sin olvidar que las políticas se deben diseñar para el consumidor, eso sí en condiciones de competencia sana que es aquella donde las imperfecciones del mercado no prevalecen.
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